未纳入“进出平衡”就占用耕地是否违法？如何处理？

占用耕地实行“进出平衡”制度是一个新的规定。2021年11月27日，自然资源部、农业农村部、国家林草局联合印发《关于严格耕地用途管制的通知》（自然资发〔2021〕166号），建立占用耕地“进出平衡”制度。“进出平衡”不是法律法规的要求，未纳入“进出平衡”就占用耕地的，是否应按违法处理？如何处理？

1.什么是“进出平衡”？

按照规定，除国家安排的生态退耕、自然灾害损毁难以复耕、河湖水面自然扩大造成耕地永久淹没外,耕地转为林地、草地、园地等其他农用地及农业设施建设用地的,应当通过统筹林地、草地、园地等其他农用地及农业设施建设用地整治为耕地等方式,补足同等数量、质量的可以长期稳定利用的耕地。

2.为什么要实行耕地“进出平衡”制度？

全国第三次国土变更调查结果显示，2019年末全国耕地19.18亿亩。“二调”以来的10年间，全国耕地地类减少了1.13亿亩，耕地净流向林地1.12亿亩，净流向园地0.63亿亩。全国建设用地总量6.13亿亩，较“二调”时增加1.28亿亩。三调结果表明，耕地减少的主要原因是流向了林地。为守住18亿亩耕地红线,确保可以长期稳定利用的耕地不再减少,有必要根据本级政府承担的耕地保有量目标,对耕地转为其他农用地及农业设施建设用地实行严格控制，即需要实行年度“进出平衡”，防止耕地无序无节制流动。

3.哪些占用耕地的情形应实行“进出平衡”？

按照现行规定，“进出平衡”是针对耕地“非粮化”行为，即对耕地转为其他农用地及农业设施建设用地的，实行“进出平衡”。对“非农化”的，应实行“占补平衡”。按照现行规定，耕地“进出平衡”主要是以下四种情形：

一是耕地转为林地、草地、园地的，应实行进出平衡；

二是新增养殖设施占用一般耕地要落实“进出平衡”；

三是新增破坏耕作层的种植业设施不得占用永久基本农田，占用一般耕地要落实“进出平衡”；

四是新建农村道路占用一般耕地要落实“进出平衡”。

上述四种情形，均从2021年11月27日自然资发〔2021〕166号下发后开始实行，其中的耕地仅指一般耕地，不包括永久基本农田。

4.“进出平衡”制度有哪些要求？

一是“进出平衡”首先在县域范围内落实,县域范围内无法落实的,在市域范围内落实;市域范围内仍无法落实的,在省域范围内统筹落实。

二是实施方法。县级人民政府应组织编制年度耕地“进出平衡”总体方案,明确耕地转为林地、草地、园地等其他农用地及农业设施建设用地的规模、布局、时序和年度内落实“进出平衡”的安排,并组织实施。

三是“进出平衡”方案编制实施中,要充分考虑养殖用地合理需求;涉及林地、草地整治为耕地的,需经依法依规核定后纳入方案;涉及承包耕地转为林地等其他地类的,经批准后,乡镇人民政府应当指导发包方依法与承包农户重新签订或变更土地承包合变更权属证书等。

5.“进出平衡“有哪些特点？

一是对象特定。按照规定，“进出平衡”是针对耕地“非粮化”行为，即对耕地转为其他农用地及农业设施建设用地的，实行“进出平衡”。对“非农化”的，应实行“占补平衡”。

二是圈内平衡。只在农用地这个“圈里”平衡，将林地、草地、园地等其他农用地及农业设施建设用地整治为耕地，不涉及未利用地和建设用地。

二是总量平衡。以年度、批量方式“平衡”，不是以“项目”或逐地块对应方式平衡。即采取算账方式，在耕地总量不减少有情况下，平衡区域内的各行政区之间并不要求平衡。

6.未纳入“进出平衡”就占用耕地，是否违法？如何处理？

目前，耕地“进出平衡“属于文件要求，不是法律法规要求，因此，对未纳入“进出平衡“而占用耕地的，不应按违法处理。从土地承包的角度看，土地承包人或经营权人将耕地用于“非粮化”的，可能涉嫌违反土地承包或流转合同约定的土地用途。承包方有权要求按合同执行，土地管理者可要求改正。

7.国家对地方“进出平衡”制度落实情况如何监管？

自然资源部每年末利用年度国土变更调查结果,对各省(区、市)耕地“进出平衡”落实情况进行检查,检查结果纳入省级政府耕地保护责任目标检查考核内容。未按规定落实的,自然资源部将会同有关部门督促整改;整改不力的,将公开通报,并按规定移交相关部门追究相关责任人责任。

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